解读单位家属院管理权：政策移交与业主权利-聚合律师

引言：历史遗留的家属院管理难题

我们单位的老家属院，现在到底归谁管？这或许是许多曾在或仍居住在单位自建家属院的居民心中的疑问。过去，这些承载着几代人记忆的家属院，其管理和服务往往由所属的企事业单位一肩承担，从水电暖供应到日常维修、环境卫生，形成了一种独特的单位办社会模式。然而，随着时代发展和社会变迁，特别是国有企业改革的深化，这种模式逐渐显露出其弊端，也迎来了深刻的变革。

单位办社会模式的转变背景

长期以来，国有企业等单位不仅承担着生产经营的主要职责，还负担了大量社会职能，包括职工家属区的供水、供电、供暖（供气）以及物业管理等。这种模式在特定历史时期发挥了重要作用，但也给企业带来了沉重的负担，影响了其市场竞争力和发展活力。为了让企业轻装上阵，聚焦主业，国家层面开始推动剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题的工作。

其中，三供一业的分离移交是这项改革的关键环节。三供一业即指国有企业职工家属区的供水、供电、供气（供热）及物业管理。核心目标是将这些原本由企业承担的公共服务职能，移交给专业的社会化机构或地方***平台进行管理和运营，实现专业化、社会化管理。

核心政策解读：三供一业分离移交

理解单位家属院管理权归属的现状，必须了解三供一业分离移交政策。国务院办公厅转发的《关于国有企业职工家属区三供一业分离移交工作指导意见》（国办发〔2016〕45号）是其中的纲领性文件。该文件明确要求，自2016年起在全国范围内推进此项工作，目标是在2018年底前基本完成相关设施的维修改造和管理职能的移交，实现按户收费和社会化管理。并且，自2019年起，国有企业原则上不再承担家属区三供一业的相关费用。

移交的主要内容与方式

三供一业分离移交不仅涉及管理职能的转移，通常还伴随着相关非经营性资产（如家属区房屋、配套设施、土地等）、部分人员以及住宅专项维修资金的划转。移交过程主要涉及两个主体：

移交单位：原本负责家属区管理的国有企业等单位。
接收单位：负责承接管理职能和相关资产的单位。

根据政策规定，物业管理的接收单位通常是国有物业管理公司、地方***指定的接收平台，或是有实力、信誉好的专业化物业公司。政策特别鼓励以房地产或物业管理为主业的国有企业参与接收。这样做主要是为了确保接收方有能力承担管理责任，并有效管理划转的国有资产，防止出现移交后弃管或国有资产流失的问题。

移交双方会签订《物业管理职能分离移交协议》，详细约定移交范围、时间、资产清单、人员安排、维修改造标准与费用、过渡期安排、双方权利义务、物业服务内容及收费标准等。这份协议是确定移交后物业管理法律关系的重要依据。

移交协议的法律效力与业主关系

实践中，很多居民对于这份未经业主直接参与签订的《物业管理职能分离移交协议》是否对自身具有约束力存在疑问。需要明确的是，这项分离移交工作具有很强的政策性背景，是国家推动改革的举措。尽管其签订过程不同于一般商品房小区由业主大会选聘物业公司，但该协议在法律上通常被认为是有效的。

首先，该协议是在国家政策指导下，由合规的移交单位与符合条件的接收单位协商签订的，旨在落实国有企业剥离办社会职能的改革任务。其次，协议实质上确立了接收单位在家属区提供物业服务的法律地位，其作用类似于《民法典》和《物业管理条例》中规定的前期物业服务合同。前期物业服务合同是由建设单位（在三供一业情境下，移交单位扮演了类似角色）选聘物业服务企业签订的，同样对全体业主具有法律约束力。

司法实践中，法院在处理相关物业服务合同纠纷时，通常会认可基于三供一业政策签订的移交协议的效力，并以此作为确认物业服务关系成立、业主负有缴费义务的依据。法院认为，这种政策性移交是为了推进公共服务专业化、改善居住环境，符合国家政策安排，业主负有接受服务主体过渡性变更的义务。

当然，这也反映出一个问题：在许多单位家属院，由于历史原因，业主大会、业主委员会等自治组织尚未建立，导致业主在接收单位的选择过程中话语权缺失。如果在移交前能更多征求业主意见，移交后接收单位能积极沟通、公开透明，无疑将更有利于工作的顺利推进和和谐物业关系的建立。

移交后时代：物业管理面临的挑战与应对

三供一业分离移交完成后，单位家属院的物业管理进入了移交后时代，面临着一系列新的挑战，其中最为突出的是物业收费问题。

挑战一：物业收费难

许多单位家属院的居民长期习惯了由单位补贴或承担物业相关费用，缺乏物业服务是需要付费购买的消费观念。当接收单位开始按照市场化原则收取物业费时，往往会遇到较大的阻力，拒缴、拖欠现象普遍，收缴率远低于商品房小区。这直接影响了接收单位的运营效益，可能导致服务质量下降，形成恶性循环。

此外，部分家属院房屋产权关系复杂（如单位与职工共有产权、公租房等），也增加了收费工作的难度。同时，一些地方***相关部门在物业合同备案、收费标准指导等方面未能及时出台配套细则，也让收费缺乏明确依据，容易引发业主质疑。

应对策略：

接收单位：需要加强政策宣传和沟通解释工作，让业主理解收费的必要性和依据。采取灵活多样的收费方式和激励措施。提升服务质量，让业主感受到物有所值。对于恶意欠费行为，在沟通无效后，要注意保存好提供服务的证据，依法通过发送催缴函、律师函甚至提起诉讼等方式维护自身权益。
移交单位：应按照政策和协议要求，协助做好原职工的宣传解释和信访维稳工作，配合明晰产权关系。
业主：应转变观念，认识到物业服务是市场化服务，按时足额缴纳物业费是合同义务，也是保障自身居住环境的基础。同时，有权监督物业服务质量，依法维护自身权益。
***部门：应尽快完善相关配套政策和工作流程，明确收费标准和依据，加强对物业服务市场的监管，并积极指导、协调解决矛盾纠纷。

挑战二：业主参与度低与社区治理

如前所述，许多老旧家属院缺乏业主自治组织。这不仅使得业主在前期移交中缺少参与，在后续的物业管理监督、重大事项决策中也处于被动地位。长远来看，建立有效的业主自治机制至关重要。

应对策略：

推动成立业主组织：在街道社区指导下，具备条件的小区应积极推动成立业主大会、选举产生业主委员会。对于暂不具备条件的，可以探索依据相关规定组建由社区居委会、业主代表等参加的物业管理委员会，临时代行业主委员会职责。
构建多方参与机制：形成业主、业主组织、物业服务企业、社区居委会、***部门等多方参与、协商共治的格局。通过协商沟通，共同解决小区管理中的问题。
探索新型收费模式：除了常见的包干制（物业费固定，盈亏由物业公司承担），可以探索酬金制（物业公司按约定比例或数额提取酬金，其余费用收支公开，结余或不足由业主承担）。酬金制更加公开透明，有助于建立业主与物业公司之间的信任。即使是包干制，物业公司也应按规定定期公布物业服务费收支情况，接受业主监督。